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Evolução Acesso Informação Administrativa


O direito de acesso à informação administrativa por parte dos cidadãos, corolário do princípio da administração aberta, é hoje um direito fundamental nas sociedades democráticas, de idêntica natureza aos direitos, liberdades e garantias, reconhecido como um pilar essencial na sua relação com a Administração Pública. É também um processo transversal de educação política, em que os cidadãos são habilitados a transformar essa informação em conhecimento, através de ações concretas de participação na produção de políticas públicas.
O acesso à informação é requisito de um governo democrático, da estabilidade social e do desenvolvimento económico, representando um esforço alargado no sentido de tornar as atividades mais transparentes, abertas e próximas dos cidadãos. Mais, é através deste acesso que se chega à transparência administrativa, como garantia da imparcialidade, nos quais “os órgãos da Administração devem atuar por forma a darem de si mesma uma imagem de objetividade, isenção e equidistância dos interesses em presença, de modo a projetar para o exterior um sentimento de confiança”1.
Entende-se que um quadro legal e institucional de acesso à informação, que promova a participação pública, contribui para a melhoria da qualidade das políticas públicas, reduz os riscos de corrupção, reforça o carácter democrático das instituições, aumenta a confiança dos cidadãos nos decisores públicos e é, através da sua dimensão informativa e participativa, uma garantia preventiva da imparcialidade da Administração. 
É, hoje, consensual que os decisores públicos têm de pautar a sua atividade pelos princípios da transparência, da publicidade, da igualdade, da justiça e da imparcialidade de modo a que as suas decisões sejam públicas e acessíveis e possam ser escrutinadas.
Assim, o direito de acesso à informação, presentemente, é visto como um importante pilar da política de Governo Aberto, mas para que possa ser plenamente exercido, os cidadãos têm de ter acesso a informação a baixos custos e de forma célere ou mesmo em tempo real, de modo a permitir uma monitorização prospetiva. Com efeito, nem sempre os relatórios anuais e os planos de atividades das entidades são disponibilizados atempadamente.
Mas terá sido sempre assim?
EM PORTUGAL2

Em Portugal, o direito à informação administrativa encontra-se consagrado na Constituição da República Portuguesa (CRP), designadamente no artigo 268.º (Direitos e garantias dos administrados), onde pode ler-se “1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas. 3. Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos. 4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas. 5. Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 6. Para efeitos dos n.os 1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração.”, mas também n.º 2 do artigo 48.º (Participação na vida pública), que consagra o direito dos cidadãos a serem esclarecidos objetivamente sobre atos do Estado e demais entidades públicas.  

O direito à informação administrativa é considerado um direito fundamental, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, nos termos do artigo 17.º da CRP.

Na verdade, identificam-se quatro princípios constitucionais a observar, no que se refere à legislação de acesso à informação: o direito à informação (artigos 20.º e 37.º), a reserva da intimidade e vida privada (artigos 26.º, 34.º e 268.º), o segredo de justiça (artigo 20.º) e questões de segurança nacional e do Estado (artigo 268.º). 

Tal como descrito no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 117/2015, de 12 de fevereiro, o n.º 2 do art.º 268.º da CRP confirma a valorização dos princípios da administração aberta e da publicidade ou da transparência, assente numa administração participada, que age em comunicação com os administrados, por oposição ao princípio da arcana praxis (princípio do segredo), usual numa Administração Pública autoritária e burocrática, de difícil acesso ao cidadão comum, fechada sobre si mesma e que decide em segredo. 

Uma “Administração opaca infantiliza, uma Administração transparente esclarece e tranquiliza”3.

O principio da administração aberta, também conhecido por principio do arquivo aberto ou open file, em Portugal está constitucionalmente previsto, como já vimos, mas também no Código de Procedimento Administrativo  (CPA), na versão de 1991 (CPA - Velho, art.º 65.º) e na versão de 2015, no seu artigo 17.º, onde dispõe que "todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo quando nenhum procedimento que lhes diga diretamente respeito esteja em curso, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas . (...)” e no seu artigo 82.º, no que se refere aos direitos dos interessados à informação num procedimento “Os interessados têm o direito de ser informados pelo responsável pela direção do procedimento, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos que lhes digam diretamente respeito, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.”


É deste contexto e da crescente importância das tecnologias e utilização de internet pela maioria da população, que o CPA (art.º 14.º) vem enaltecer o principio de utilização preferencial de meios eletrónicos no desempenho da atividade administrativa (“Os órgãos e serviços da Administração Pública devem utilizar meios eletrónicos no desempenho da sua atividade, de modo a promover a eficiência e a transparência administrativas e a proximidade com os interessados”).

Atualmente a atividade administrativa dos organismos do estado, das regiões autónomas, das autarquias locais, dos institutos públicos, das empresas públicas, das empresas regionais ou municipais e outras entidades de funções materialmente administrativas, deve ser divulgada ao público em geral regularmente, ou na sequência de pedido de acesso, por determinação prevista no art.º 10.º, da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos – “Nova” LADA), lei essa que define o regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos em Portugal e transpõe, para a ordem nacional, as Diretivas 2003/4/CE (Reutilização de informações no setor público) e 2003/98/CE (Acesso do público às informações sobre ambiente), ambas do Parlamento Europeu e do Conselho, com alterações introduzidas pela Diretiva 2013/37/EU, no que se refere à reutilização de informações do setor público.

Porém, a legislação nacional, neste domínio, remonta ao início da década de noventa, com a Lei n.º 65/93, de 23 janeiro (Lei de Acesso aos documentos da Administração), que determinou expressamente no artigo 1.º - Administração Aberta, que “o acesso dos cidadãos aos documentos administrativos é assegurado pela Administração Pública de acordo com os princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade” e no seu artigo 18.º, criou a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), enquanto entidade pública independente, à qual cabe “zelar pelo cumprimento das disposições da presente Lei”, ou seja, do acesso aos documentos administrativos. 

Posteriormente, este diploma é revogado pela Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos – LADA), que transpõe para Portugal, as referidas Diretivas 2003/4/CE e 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho e que prevê a reutilização de informação administrativa por parte dos cidadãos, dedicando toda uma secção à sua regulamentação (Secção II - Da reutilização dos documentos).

Com a redação atual na nova LADA, o “Princípio da Administração Aberta” no n.º 2 do artigo 2.º, foi mais além, dispondo que a “informação pública relevante para garantir a transparência da atividade administrativa” seja divulgada ativamente pelos respetivos órgãos e entidades que dela disponham. Deste modo, evidencia-se uma preocupação de assegurar um papel ativo por parte da Administração Pública, potenciando maior escrutínio e uma maior aproximação desta aos cidadãos. Segundo a CADA, no seu Parecer n.º 419/2016, esta nova redação “introduziu o princípio da disponibilização proactiva da informação administrativa”. 

No domínio das bibliotecas e arquivos públicos, incluindo as bibliotecas das instituições de ensino superior, a recente Lei n.º 31/2019 vem regular “a utilização de dispositivos digitais de uso pessoal” e permitir “a reprodução digital, em imagens, de documentos dos fundos e das coleções, doravante denominados por documentos, nas bibliotecas e arquivos públicos.”

Analisando os diversos diplomas, confirma-se uma evolução a diversos níveis, desde logo, os cidadãos deixam de ter a responsabilidade de fundamentar os seus pedidos de informação, desde que esta não seja nominativa; competindo ao Estado, por defeito, a fundamentação legal de eventuais indeferimentos de pedidos de acesso a informação administrativa. 

Deste modo, pode-se afirmar que, nesta matéria, a legislação portuguesa respeita os padrões internacionais. Contudo, subsistem dificuldades na implementação e utilização pelos cidadãos dessa informação administrativa, que sugerem a necessidade de ampla divulgação juntos dos cidadãos, bem como formação dos agentes públicos cujas funções incluem a gestão da política de acesso à informação e a interação com os cidadãos nesse contexto. 


E A PROTEÇÃO DE DADOS PESSOAIS
Eventuais conflitos entre o direito de acesso à informação administrativa (artigo 17.º do CPA) e o direito à proteção de dados pessoais na Administração Pública (artigo 18.º CPA), ambos elementos estruturantes no procedimento administrativo português, devem ser resolvidos numa análise casuística, através de uma adequada ponderação dos interesses de valores que se apresentem, com respeito pelo princípio da proporcionalidade e tendo ainda em consideração dois pontos essenciais:
a) “o documento administrativo que contenha dados pessoais, definidos nos termos do regime legal de proteção de dados pessoais” (al. b, n.º 1, do art.º 3.º da LADA) é considerado como documento nominativo;
b) o documento administrativo nominativo só podem ser acedido por um terceiro com respeito pelo  n.º 5 do art.º 6.º da LADA, i.e., “Se estiver munido de autorização escrita do titular dos dados que seja explícita e específica quanto à sua finalidade e quanto ao tipo de dados a que quer aceder; ou, “Se demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o acesso à informação.

Referências:
- 'Dados, conhecimento, ação: melhorar o acesso à informação em Portugal’ de Marcelo Moriconi e Luís Bernardo, 2012, TIAC-Portugal;
- ‘O princípio da administração aberta versus o princípio da proteção dos dados pessoais’, da Alexandra Lemos Ramos, 2016, Tese de Mestrado, Universidade Lisboa-Portugal;
- ‘Do segredo à transparência na administração pública: os arcana imperii e o direito de acesso à informação’, de Leonel Pires Ohlweiler e Sérgio de Urquart Cademartori, 2018, Universidade La Salle-Brasil. 

1 In Acórdão n.º 48035 de 10/01/2003 do Supremo Tribunal Administrativo.
2 Na Europa e no mundo


Apesar do normativo nacional em vigor datar de 2016, certo é que o acesso à informação foi internacionalmente reconhecido na Declaração Universal dos Direitos Humanos, proclamada em 1948, que dispõe que “Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras” (artigo XIX) e dois anos depois, ao nível europeu, na Convenção Europeia dos Direitos do Homem (Convenção para a Proteção dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais) que prevê que “Qualquer pessoa tem direito à liberdade de expressão. Este direito compreende a liberdade de opinião e a liberdade de receber ou de transmitir informações ou ideias sem que possa haver ingerência de quaisquer autoridades públicas e sem considerações de fronteiras (...)”(art.º 10.º).

Ainda na esfera europeia, o acesso público aos documentos da União foi previsto no Tratado de Maastricht (declaração 17) e, mais tarde, no artigo 15.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia, na sua versão alterada pelo Tratado de Lisboa, onde se prevê que “(...)Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede estatutária num Estado-Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, seja qual for o respectivo suporte, sob reserva dos princípios e condições a definir nos termos do presente número. Os princípios gerais e os limites que, por razões de interesse público ou privado, hão-de reger o exercício do direito de acesso aos documentos serão definidos por meio de regulamentos adoptados pelo Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário. Cada uma das instituições, órgãos ou organismos assegura a transparência dos seus trabalhos e estabelece, no respectivo regulamento interno, disposições específicas sobre o acesso aos seus documentos em conformidade com os regulamentos a que se refere o segundo parágrafo.”.

Entretanto, em 1998, na Convenção de Aarhus legisla-se sobre acesso à informação, participação pública na tomada de decisões e acesso à justiça em questões ambientais. Este documento é ratificado por Portugal em 2003.

Por seu lado, também a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, no ano 2000, com as alterações introduzidas em 2016, já consagrava que “Qualquer cidadão da União, bem como qualquer pessoa singular ou coletiva com residência ou sede social num Estado-Membro, tem direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, seja qual for o suporte desses documentos.” (art.º 42º - Direito de acesso aos documentos), e que “Todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições e órgãos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável (...)o direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito dos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial (...)” (art.º 41.º - Direito a uma boa administração).

No quadro das Nações Unidas, o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, em 1966, em particular no seu artigo 19.º já preconizava que “1. Ninguém poderá ser molestado por suas opiniões. 2. Toda pessoa terá o direito à liberdade de expressão; esses direito incluirá a liberdade de procurar, receber e difundir informações e ideias de qualquer natureza, independentemente de considerações de fronteiras, verbalmente ou por escrito, de forma impressa ou artística, ou por qualquer meio de sua escolha. 3. O exercício de direito previsto no parágrafo 2 do presente artigo implicará deveres e responsabilidades especiais. Consequentemente, poderá estar sujeito a certas restrições, que devem, entretanto, ser expressamente previstas em lei e que se façam necessárias para: 1. assegurar o respeito dos direitos e da reputação das demais pessoas; 2. proteger a segurança nacional, a ordem, a saúde ou a moral públicas".

Também o Comité das Nações Unidas para os Direitos Humanos, reforçou o direto de acesso à informação, no seu Comentário Geral 34, de 29 de julho de 2011 (Pontos 18 e 19 - Right of access to information).

Todavia, foi na Suécia, em 1766, que a primeira lei de acesso à informação foi aprovada, com o objetivo de permitir ao Parlamento aceder à informação detida pelo Rei, tendo sido a primeira legislação desta natureza no mundo inteiro e cujo impacto foi decisivo ao nível da corrupção e da transparência. Com efeito, é globalmente reconhecido que a Lei da Liberdade de Imprensa então aprovada, foi precursora na garantia do acesso dos cidadãos a todos os documentos que se encontrem na posse de uma entidade pública. 

Ao nível comunitário, o Regulamento nº 1049/2001, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio, relativo ao acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, vem estabelecer, como regra geral, que todas as pessoas tenham acesso aos documentos destas instituições. 

Dois anos depois, na sequência da proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho (2002/C 227 E/17), a Diretiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, veio estabelecer um quadro legislativo comum aos estados-membros e regular a forma como as entidades públicas devem disponibilizar a informação produzida para reutilização, e assim remover barreiras discriminatórias, monopólios e falta de transparência, afirmando o princípio da administração aberta, baseado nos princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade, posteriormente transpostos para Portugal, pela LADA. 

Mais tarde, a Diretiva 2013/37/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho - Relativa à reutilização de informações do setor público, vem reconhecer que o aumento exponencial dos dados públicos, a nível mundial, exige a adequação das regras adotadas em 2003, com vista a potenciar as oportunidades económicas e sociais proporcionadas pela reutilização dos dados públicos. Estabeleceu a obrigação, para os Estados-Membros, de tornar reutilizáveis todos os documentos, nomeadamente em formatos abertos e compatíveis com a leitura por máquina, os respetivos metadados em condições de interoperabilidade, salvaguardando informação de acesso restrito ou vedado ao abrigo de regras nacionais, e alargou o âmbito de aplicação da Diretiva 2003/98/CE às bibliotecas, incluindo as bibliotecas universitárias, aos museus e aos arquivos.

Recentemente, a Diretiva 2019/1024/EU – Relativa aos dados abertos e à reutilização de informações do setor publico (a transpor para o direito nacional até julho de 2021, data da revogação da Diretiva 2003/98/CE), surge da necessidade de adaptar o quadro legal vigente aos progressos das tecnologias digitais e de estimular a inovação digital, especialmente no domínio da inteligência artificial e, deste modo, eliminar alguns dos entraves que ainda se verificam, a uma ampla reutilização do espetro bastante alargado das informações detidas pelo setor público e, deste modo, garantir que as empresas da União (incluindo microempresas e PME) e a sociedade civil, possam explorar o seu potencial e contribuir para o desenvolvimento económico, criação e proteção de empregos de alta qualidade, em benefício das comunidades locais, bem como para a responsabilização e a transparência. As alterações a introduzir, deverão centrar-se nos seguintes domínios:

• Disponibilização de acesso, em tempo real, a dados dinâmicos através de meios técnicos adequados;

• Aumento da oferta de dados públicos de valor para efeitos de reutilização, incluindo os dados de empresas públicas, de organismos que realizam investigação e de organismos financiadores de investigação;

• Luta contra a emergência de novas formas de acordos de exclusividade;

• Recurso a exceções ao princípio da cobrança dos custos marginais;

• Relação entre a presente diretiva e certos instrumentos jurídicos conexos, como o RGPD e outros;

• Gratuitidade da reutilização dos documentos;

• Reutilização de dados, para fins comerciais ou não, compreendendo os documentos de bibliotecas, incluindo bibliotecas universitárias, museus e arquivos;

• Homogeneização dos formatos de disponibilização dos documentos;

• Não discriminação, equitatividade e proporcionalidade no acesso.

3 “Mito e Realidade da Transparência Administrativa”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, Vol. II, Boletim da FDUC (BFDuC), Coimbra, 1993, p. 5, de Colaço Antunes.